出境游困于签证

几天前我在香港与朋友共进晚餐。朋友向我询问，为何香港机场看起来人头攒动，但内地的国际航班量却始终保持在三分之一左右。

根据香港机管局数据，今年前四个月总共接待了1011万人次旅客，已经达到2019年同期水平的40%左右，预计全年有望恢复至2019年的50%。日本的情况也相当不错——根据日本国土交通省《国土交通月例经济》的统计，2019年前四个月，日本接待了3343万人次国内旅客、771万人次国际旅客；而2023年前四个月，日本接待了3176万人次国内旅客、435万人次国际旅客，国际旅客的恢复比例已经达到了56%。

我见朋友诚心诚意地发问，也就诚心诚意地反问：

“那么，阁下拿的是哪里的护照呢？”

“一本中国香港特区护照，一本加拿大护照。”

“难怪，你没办过签证，不知道这问题很正常。”

事实上，签证难办是现在中国出境游面临的主要困难之一，这一困难又是由多方面原因造成的。同时，签证难题和国际航班执飞量少、票价贵也形成了无解的纠缠，共同构成了出境游复苏难题。之前已经有各类文章剖析过国际航班的问题，今天我们主要谈谈签证。

01

疫情前，中国出境签证有多火？

在世界各国的外国人入境统计中，中国旅客往往是“仍然需要签证的护照”中人数数一数二的。

例如，在日本外务省的统计中，2019年，获得免签入境的外国人达2060万人次，占了日本3119万入境外国人的三分之二；而中国护照持有人以848万人次的数量，占了需要签证才能入境的外国人（1059万人次）中的八成。

而在2019年美国国土安全部的统计当中，中国人（含持尚未获得免签待遇的中国港澳特区护照访美的旅客，但不含持已经获得免签待遇的中国台湾地区护照访美的旅客）以326万人次的访美非移民旅客，在总人数中排名第五，占比3.99%。在仍然需要签证才能访问美国的群体中，来自中国的旅客数量仅次于美国的邻国墨西哥，排名第二；在非陆路邻国中则次于英国和日本，排名第三。

由于中国访美需求的持续增加，因此，在2009-2019年的十年间，中国一直是美国签证签发的主要对象。2019年，美国总共签发了874万张非移民签证，其中中国境内各签证处占127万张（15%），仅次于墨西哥。

同样的，在2019年签发的1516万本申根签证中，中国以287万本（19%）仅次于申根国家的邻国俄罗斯。

而日本的情况更加夸张——2019年总共828万张签证中，中国各使领馆签发了649万张（78%）。

其中，京、沪、穗三大使领馆由于直面中国三大经济增长极，其签证业务也最为繁忙。2019年，上海、北京、广州分列美国最忙签证处的第二、第三、第六名，申根各国最忙签证处的第三、第二、第八名，日本最忙签证处的第一、二、三名。

为了应对中国人对签证的高需求，各国从两个角度应对这一问题。

其中一个角度是扩编人手，扩建办公室，提供更高效的签证处理能力。2009年开始建设、2013年投入使用的美国驻广州总领事馆新馆就是一个典型的例子——投入使用之后，美国在广州的签证处理能力一下子从2013年的44万张提升到了2014年的60万张，2015年更是达到了93万张。93万张相当于什么概念呢？2015年印度全国的签证签发张数是86万张，广州一个城市提供了相当于印度全国的处理能力。

与此同时，申根区则采用了外包的方法增加人手，通过将部分签证工作外包给“签证中心”，领事官员无需再事必躬亲、亲力亲为审核文件，大大降低了领事职员的工作量。同时，由于“签证中心”大部分工作人员为中国公民，也方便招募人手。日本“强制旅行社初筛后送签”的做法是类似的——这事实上是外包最为彻底、效率最为提高的方式。

另外一个角度则是提供更宽松的签证政策，降低申请签证的频率。2014年11月中美达成签证互惠协议以后，中国人可以申请“十年美签”。短期来看，这使得美国签证的需求大大增加（2015年的申请量达到约250万张，比2013年的146万张多了近80%），但长期来看这一举措还是使得赴美旅行的签证需求大为减少。在2015年达到高峰（大部分人在2015年第一次办理十年美签）以后，中国每年办理美国签证的人数逐年下滑，大大降低了使领馆的处理压力。

申根签证的情况则正好相反——由于推行多次签证的进度和长度（申根多次签多只有五年）不如美国，因此申根签证的申请人数在疫情前居高不下，越来越高。

日本多次签证的推广也“不如人意”，或者换一个角度说，中国赴日需求实在太高，每年日本签证的签发数以一年增加一百多万张的数量节节高升。

02

疫情后，签证复苏为何不给力？

理论上，随着2022年底国内疫情管控措施的转变，和出入境相关的配套服务应该逐步恢复，但我们时常能听到某地的签证排队到下半年的新闻。为什么签证业务的复苏这么缓慢？

签证签发的部门，我们统一为“签证处”，它并非传统的政府部门——与依靠税收工作的政府部门不同，在大多数国家，签证处是依靠外国人申请签证时缴纳的申请费维持运作的。

换言之，签证处类似于事业单位，本质上需要自负盈亏，不列入预算管理。这使得签证处和其他旅游企业一样，明显受到旅游需求的影响，如果没有足够的签证申请量，连给工作人员开薪水都会成问题。

或者说，签证本质上也是一门生意——当市场对签证需求增加时，就请多些人，增加规模；当市场对签证需求低迷时，自然也就要请少些人，缩减规模。

新冠疫情期是最典型的签证需求低迷的时候——2020年，美国和申根区签证的签发量不足2019年的一半；2021年不足2019年的三分之一；日本更是直接跌到了不到1%的超低水平。因此在2020年和2021年，各国都调减了驻华各使领馆的编制，又以主要负责签证办理业务的初级职员为主，“炒了一大批人的鱿鱼”。

这种人手下降带来的问题是显著的。签证的处理能力依赖于工作人员的人数，而为了处理外语不太流畅的商务和旅游签证申请者，他们往往还需要通晓中文。这就带来了签证复苏的第一个难题——上哪去找这么多汉语流利到能和中国人沟通的外国人？签证工作一般由大学毕业生来华担任，但这三年来华学习的学生几乎停滞，各国使领馆都很难在学生队伍中吸引人才参与到签证工作中来。

同时，虽然签证处在内政看来并非政府面向纳税人的服务，但是在外交看来，签证处却是不折不扣的政府部门。根据《维也纳领事关系公约》第五条，“向拟赴派遣国旅行人士发给签证或其他适当文件”是由“领事官员”行使的“领事职务”。

因此，一方面“领事官员”通常需由派遣国人员担任——即外国驻华使领馆不可聘请中国人或者其他外国人发放签证；同时，另一方面“领事官员”的人数，又受到同公约第二十条的约束——“关于领馆馆员人数如无明确协议，接受国得酌量领馆辖区内之环境与情况及特定领馆之需要，要求馆员人数不超过接受国认为合理及正常之限度”。

换言之，请一位签证官来中国发放、批准签证，是一件需要“走流程”的大事。这一切就很好解释了——签证的签发业务和其他旅游业务一样，都受到了从业人员青黄不接的影响——2020-2022年，中国对签证的需求量大幅度下降引发签证处“裁员”；大学毕业生中，具备一定的中文能力，并且有志从事外交工作，乐意到中国执行签证发放任务的毕业生也开始减少；各使领馆里面既有的人手减少的背景下，自然无法应对2023年恢复得堆积如山的签证需求了。

目前来看，中国各大城市的美签已经普遍排到了10月或11月、申根签证排到了9月或10月，即使使领馆的工作人员加班加点，一时半会也处理不完。由于签证是赴欧美旅行的先决条件，因此某种程度上而言，现在中欧、中美旅行的主要制约因素就是签证的签发速度。各国外交官都还在处理短期内涌入的海量的签证申请，但处理并颁发签证始终需要人力和时间。

03

中国会获得更多的免签待遇吗？

尽管中国已经成为多个发达国家数一数二的旅客来源国，不过将这些出境的数字和中国14亿的人口比较，仍然是九牛一毛。例如，日本2019年面向中国人签发的649万张签证相对总人口规模而言，仅仅只有千分之四。即使按照这个速度签发签证，14亿人要全去日本逛一圈，至少需要250年；同理，申根国家需要500年、美国需要将近1000年。

而且，中国仍然是一个发展不均衡的发展中国家。中国在2022年末的人均GDP是1.3万美元——其中有约三分之一的人口人均GDP超过2万美元（相当于不少拥有美国、日本等国免签待遇的东欧国家），但剩下三分之二人口的人均GDP只有8700美元。事实上，美国、日本和申根区各国签发的签证，大多集中在京、沪、穗三座覆盖中国经济发达区域的使领馆，而成都、沈阳、重庆等中西部城市，签发数量则远远比不上。

因此，考虑到中国的经济现状，让发达国家全面免除对中国的签证要求或许实在困难，简化签证手续是目前各国找到的某种折衷方案——例如日本对部分经济较为发达的地区的申请人，已经实行了较为灵活简便的申请程序，简化了申请人需要的材料，同时采取“电子签证”的形式降低签证办理的难度。

最后让我们对现在中国出境旅游的签证难题做一个总结。中国在2019年基本是各发达国家签证数一数二的签发对象，但是在疫情使得需求大幅度下降的背景下，各签证处从业人员数量的减少妨碍了疫情后的恢复。虽然各发达国家正在逐步优化签证流程，但洲际旅行的完全恢复，还需要一定时间。